近日，工信部、國家發改委、生態環境部發布《關于促進鋼鐵工業高質量發展的指導意見》（以下簡稱《指導意見》），《指導意見》針對“十四五”期間中國鋼鐵行業進行高質量發展給出了核心指導思想及基本原則，并細化列舉了“十四五”期間鋼鐵行業高質量發展的主要目標及達成目標需要完成的主要任務。

對于《指導意見》的理解，首先要明確的是，《指導意見》是在2020年12月31日工信部發布的《關于推動鋼鐵工業高質量發展的指導意見（征求意見稿）》（以下簡稱《征求稿》）的基礎上，經過一年多時間收集業內專家學者、各地鋼鐵行業協會、主要無縫厚壁鋼管廠家等反饋內容，并結合《“十四五”原材料工業發展規劃》（以下簡稱《原材料規劃》）以及《“十四五”節能減排綜合工作方案》(以下簡稱《節能減排》)內鋼鐵行業相關條例整合而成的，對于目前的中國鋼鐵行業而言，《指導意見》具有“錨定”的重要地位。

一.《指導意見》中的重點變化梳理

1. 指導思想主體內容由《征求稿》換為類似《原材料規劃》對應部分，并額外提出加快推進鋼鐵工業質量變革、效率變革、動力變革，保障產業鏈供應鏈安全穩定
2. 基本原則由《征求稿》中的“堅持新發展理念、堅持改革開放、堅持市場導向、堅持統籌協調”換為“堅持創新發展、堅持總量控制、堅持綠色低碳、堅持統籌協調”。
3. 主要目標方面描述額外強調了行業布局結構，資源供應穩定。產業基礎及創新發展部分新增了低碳冶金、薄帶鑄軋的工藝突破要求，打造智能工廠數量要求由50個降為30個，裝備水平及短板材料比例要求沒有提及。資源保障方面大幅改動，不再提及“國內鐵金屬自給率達到45%、打造1-2個海外權益礦山、權益礦占進口礦比重超20%“的指標要求，轉為“國內鐵礦山產能、規模、集約化水平大幅提升，廢鋼回收加工體系基本健全，利用水平顯著提高”，并且將“國內年產廢鋼資源量達到3億噸”的描述更換為“鋼鐵工業利用廢鋼資源量達到3億噸以上”。產業結構方面，產業集中度要求由“力爭前5位鋼鐵企業產業集中度達到40%，前10位鋼鐵企業產業集中度達到60%”簡化為“鋼鐵產業集中度大幅提高”。電爐鋼產量占比要求從“15%以上，力爭達到20%”換為“15%以上”，并且不再提及《征求稿》和《原材料規劃》中都提到的“廢鋼比30%”的描述。綠色低碳部分也是文件重點之一。首先，超低排放改造完成率沿用了《征求稿》意見的“80%”而不是《節能減排》中的“完成5.3億噸鋼鐵產能超低排放改造”。能耗降低要求由《征求稿》中的“能源消耗總量和強度均降低5%以上”到《原材料規劃》中的“鋼鐵行業噸鋼綜合能耗降低 2%”最終敲定為“噸鋼綜合能耗降低2%以上”。“力爭率先實現碳排放達峰”的描述替換成了“確保2030年前碳達峰”。供給質量部分完全重置，《征求稿》原為“質量效益”，《指導意見》中關于效益部分的描述如行業平均勞動生產率及行業利潤率的具體指標要求都不再涉及，轉為主要強調“高端鋼鐵產品供給能力大幅增強”，并且將每年突破關鍵鋼鐵材料的數量要求由“3-5種”換為“5種左右”。
4. 主要任務的條目框架與《征求稿》一致。增強行業創新能力任務新強調了“發揮新材料生產應用示范平臺作用，建立健全關鍵領域鋼鐵新材料上下游合作機制，搭建重點領域產業聯盟”。標準制定方面的描述由“制定發布一批先進適用的行業標準”替換為“制定發布一批基礎通用國家標準、行業標準”。嚴禁新增鋼鐵產能任務的措辭更加嚴格，著重強調了“堅決遏制鋼鐵冶煉項目盲目建設”，將《征求稿》中的“推動落后產能退出”、“建立產量約束機制”升級為“推動落后產能應去盡去落實差別化調控政策”。優化產業布局結構任務中，“支持地方自行提高淘汰標準”變為了“鼓勵重點區域提高淘汰標準”，新增強調內容“未完成產能總量控制目標的地區不得轉入鋼鐵產能”。對于確有必要新建和搬遷建設的鋼鐵冶煉項目的要求由“必須按照鋼鐵行業最先進工藝裝備水平和最領先指標建設”弱化為了“必須按照先進工藝裝備水平建設”。推進企業兼并重組任務描述變化較少，主要變化為從“推進區域內鋼鐵企業兼并重組”擴大到“鼓勵鋼鐵企業跨區域、跨所有制兼并重組”，并新增強調了“增強企業發展內生動力”和“妥善做好鋼鐵企業兼并重組中的職工安置”。有序發展電爐煉鋼任務內容大幅簡化，“推進廢鋼資源高質高效利用”成為主題，并配合近期發布的《關于加快推動工業資源綜合利用的實施方案》中對于再生資源高效循環利用的相關內容提出“鼓勵在中心城市、城市集群周邊布局中小型電爐鋼企業”。遴選優 勢標桿電爐煉鋼和廢鋼加工配送企業數量由“5-10家”調整為“8家左右”。深入推進綠色低碳任務要求內容減少了很多細節要求，更強調方向。去除了“各地可結合自身實際明確鋼鐵企業實現超低排放改造的期限，對未按期達標的鋼鐵企業一律停產”的要求，新增內容主要與差別化電價政策以及鋼結構有關。大力發展智能制造任務對《征求稿》中的個別舉例進行了調整并“鼓勵企業大力推進智慧物流”。大幅提升供給質量任務變化較小，新增提出“開展規模化定制、遠程運維服務、網絡化協同制造、電子商務等新業態”。提高資源保障能力任務也是本次改動較多的部分之一。在“加快推進國際鐵礦石資源合作”相關內容中合作區域的詳細描述都不再提及，研究建立鐵礦石定價權體系相關內容也簡化為了“完善鐵礦石合理定價機制”。刪除了《征求稿》中的“發揮鐵礦石期貨的價格發現功能”，轉而強調“完善鐵礦石期貨市場建設”，并且新增“鼓勵企業開展港口混礦業務，增加港口庫存，發揮港口庫存對資源保障的緩沖作用”的要求。提升開放合作水平任務中最大的變化為明確描述了“鼓勵生鐵、直接還原鐵、再生鋼鐵原料、鋼坯、鋼錠等資源性產品和半制成品進口”，并且鼓勵國內外企業加強合作的企業維度由“鋼鐵、礦山企業”擴展為“鋼鐵、礦山、航運企業”。維護公平市場秩序任務修改了部分對于擅自新增產能的處罰途徑，并新增“支持開展‘對標挖潛、技改升級’”的描述。

   附表：

二.鋼鐵工業應當如何對待《指導意見》內容？

首先，在理解《指導意見》的內容之前，有一個基本設定需要放在心上，《指導意見》是一個經過長達一年時間的反饋意見整理，它對于《征求稿》的修改可能會偏向修復鋼鐵行業高質量發展在過去一年的市場表現中暴露出的一些問題。從內容分類上來看，我們將兩份文件綜合起來看可以分為三類：一類是經過一年時間及期間其他政策發布之后依然保留下來的內容；二類是《征求稿》中存在但正式文件中沒有保留的內容；三類是正式文件中基于《征求稿》進行細節修改以及全新的補充內容。詳細內容區分請見文后附表。我們建議在對待《指導意見》內容時，要帶著基本設定，三類內容區分對待。

1. 保留內容才是真正核心，需要堅決地貫徹實施。

市場在指導性文件出臺后都會習慣性地關注調整和新增內容，這對于把握市場風向和調整企業規劃都非常重要。但是我們還是要建議鋼鐵工業從業人員更加重視保留內容。如果一個對于鋼鐵行業的指導意見，在一年多以前就被提出，并且經過2021年這樣跌宕起伏的行情變化、吸收各方修改意見后依然作為正式文件中的指導意見出現，那么它對于鋼鐵行業十四五期間的高質量發展一定是契合度最高的一類。

縱觀兩文件對比情況，前后一致的部分仍占多數，這表明鋼鐵工業在“十四五”期間面臨的主要問題及國家對于行業進步的總體方向沒有發生改變。創新能力顯著增強、產業結構不斷優化、綠色低碳深入推進、資源保障大幅改善、供給質量持續提升會繼續作為整個行業升級的目標，需要堅決地貫徹實施。

2. 新增或調整內容蘊含市場機遇，需要特別關注。

這類內容由于出現了對先前文件內容的修改、補充或新增，總體可以看作是“新”內容，往往在其中蘊含著可能被市場理解為態度轉變的“彩蛋”部分。中短期市場對此類內容較為敏感，所以鋼鐵行業從業人員也應充分理解內容變化背后的意圖。

從本次內容調整的角度來看，與鐵礦石及廢鋼資源相關的調整較多，其次是部分量化指標的調整或模糊化處理以及綠色低碳方面的要求，可見在《征求稿》發布到《指導意見》正式發布的一年時間內，原料資源的安全保障及整體行業穩定性成為了比較明顯的調整方向。相較于制定明確而激進的指標來約束行業行為來盡快完成高質量發展目標，正式文件更加含蓄求穩，防止行業出現按圖索驥、層層加碼的不必要行為。典型的例子如碳達峰的時間要求從2025年延遲到了2030年，不再提及鐵礦石期貨的價格發現功能等等。

但是，新內容釋放的新信號在市場中同樣存在過度解讀的問題，我們著重建議，在對新信號進行解讀時一定需要《指導意見》的目的和基本設定放在心上，并且不能忽視其他指導性文件中對于鋼鐵行業的要求。

3. 未保留內容并非不作要求，需要正確認識，切勿掉以輕心。

與前兩類內容相比，未保留類內容雖然沒有在《指導意見》上出現，但其重要性并不弱于另外兩者。市場關注到部分內容在正式文件中不再提及后會自然地反應是該內容不再要求或不再重要了，才會在最后內容中不再保留，這實際上是一種比較危險的反應，因為所有《征求稿》的內容都是工信部在向社會征求意見時重視的事，沒有保留的原因可能只是內容進行簡化或者市場反饋不太適合作為指導內容，并不代表這部分內容不重要或者不做要求。

舉例來說，市場關注到“廢鋼比達到30%”的說法刪除了，就出現理解為不強制要求多用廢鋼，生產企業又可以更多使用鐵水來進行粗鋼生產的觀點，這顯然與電爐煉鋼占總產量15%以上、鋼鐵工業利用廢鋼資源量達到3億噸以上、噸鋼綜合能耗降低2%以上等要求相違背，屬于錯誤的理解。我們建議市場切勿因為內容不保留而嘗試反向操作，這必然是危險密集的區域。

三. 總結

鋼鐵工業高質量發展道阻且長，三部委給出的《指導意見》也只是行業健康發展的輔助材料，鋼鐵行業在減量發展的歷史大背景下完成換擋升級必然會困難重重，真正達到目標還需整體保持高執行力、高自律性、高團結度，重視監管層給出的方向指引，不要投機取巧、逆行倒施。

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